НИ ВОЙНЫ, НИ МИРА

25 октября Украина в очередной раз присоединилась к решению Евросоюза продлить санкции в отношении Российской Федерации ещё на полгода, а в декабре мы ждём «Дорожную карту» для разрешения конфликта на Донбассе.

Статья опубликована в "Совершенно секретно - Украина" №10 за 2016 г.

Все материалы раздела "Политическая история"

Все заметки про историю бизнеса

Людям, родившимся накануне Второй мировой войны, уже далеко за 70. Европейская цивилизация почти потеряла непосредственный опыт участия в масштабных войнах и мучительно ищет способы решения международных конфликтов невоенными средствами. Увы, пока что успехи дипломатов и результаты применения их самого сильного оружия – экономических санкций – кажутся нам, гражданам воюющего государства, более чем скромными.

Древние, как мир

Первый зафиксированный в исторических документах случай экономических санкций относится ещё к 432 году до нашей эры. Тогда Афины, желая наказать соседний город-государство Мегара за укрывательство беглых рабов, запретили всем своим союзникам торговать с Мегарой, чем поставили соседей на грань разорения. Но вместо того, чтобы покориться, Мегара вступил в союз со Спартой – давнишним соперником Афин, результатом чего стала 27-летняя Пелопонесская война. В ходе войны Афины разорились и попали под власть Спарты.

В средние века среди феодальных государств распространился особый вид экономических санкций – репрессалии. Суть их была такова. Если, к примеру, баварского купца грабили разбойники на территории вольного города Бремена, купец мог обратиться в баварский королевский суд и получить разрешение самостоятельно взыскать потерянное с любого бременца, кому не повезло оказаться в границах Баварии. Очевидно, что бременских разбойников это никак не дисциплинировало, и от таких санкций страдали невинные люди. Но выдача репрессалий считалась одним из атрибутов государственного суверенитета, поэтому оставалась популярной в Европе вплоть до конца 17 века. К тому времени практика мстить обидчикам экономическими методами стала исключительной прерогативой государства, то есть - монарха. Но, став игрой королей, санкции не стали более эффективным инструментом политики.

 

Королевские игры

Вплоть до первой половины 20 века разнообразные блокады и эмбарго государственные деятели воспринимали чем-то сродни военной осады. Город, лишенный с помощью осады доступа к снабжению, начинал голодать и через некоторое время сдавался на милость победителю. Но тактика, которая срабатывала при осаде крепостей, не слишком подходила для целых государств. Тем не менее, начало 19 века ознаменовалось в Европе 15-летней экономической войной, главными участниками которой стали три великие державы того времени – Англия, Франция и Россия.

Зачинщиком этой войны принято называть императора Наполеона, который в 1806-м начал так называемую Континентальную торговую блокаду Великобритании, а в 1807-м принудил присоединиться к ней практически все страны Европы, включая Россию. Однако действовал Наполеон в ответ на морскую товарную блокаду Франции, объявленную английским королём во всех портах Европы. А инициатором континентальной блокады Англии был российский император Павел I, который по предложению Президента коммерц-коллегии Гаврилы Державина – того самого поэта – 25 октября 1800 года повелел подвергать аресту «все товары, действительно англичанам принадлежащие, у кого, и с каким бы посторонним товаром они не находились». Причина торговой войны России с Англией была поистине смехотворна – оккупация Англией в ходе морского противостояния с Францией средиземноморского острова Мальта, который император Павел считал находящимся под своей опекой. Он даже назначил себя Гроссмейстером Мальтийского рыцарского ордена. И тут остров берёт адмирал Нельсон – чем не повод для войны?

san01

Павел I стал жертвой своей санкционной политики.

Обнаружив, что запрета на импорт британских товаров недостаточно, чтобы поставить англичан на колени, Павел Петрович в декабре 1800-го запрещает русским купцам продавать в Англию какие-либо товары. Те оказались не лыком шиты, и немедленно наладили экспорт через нейтральную Пруссию. И тогда неуёмный император решает взять под личный контроль весь российский экспорт. 11 марта 1801 года выходит его указ, «чтобы из российских портов и пограничных сухопутных таможен и застав никаких российских товаров выпускаемо никуда не было без особого Высочайшего повеления». А через двое суток у России был уже новый, лояльный Британии император: 12 марта Павел Первый был убит гвардейскими офицерами, подкупленными английским послом Уитвортом.

san02

Континентальная блокада. Британец насмехается над голодным французом. Карикатура 19 века.

Взаимные блокады и многолетние боевые действия закончились поражением наполеоновской Франции. И выяснилось, что торговая война не поставила Англию на колени, но при этом способствовала развитию индустрии Франции и России, лишённых на время английских промтоваров. Заплатили за этот рост тысячи разорившихся мелких промышленников и торговцев во всех трёх странах. А ещё жертвами экономической войны стали мелкие государства Европы, чья экономика критически зависела от международной торговли. Собственно, этот принцип соблюдался в большинстве случаев и впоследствии: от организованных дипломатами разрывов в торговле страдают, главным образом, небольшие государства, тесно встроенные в международное разделение труда, мелкие предприниматели и рядовые граждане. Государства с большим внутренним рынком без особого труда выдерживают внешние ограничения, а их элита зачастую только укрепляет свои позиции внутри страны, находящейся под внешним давлением. Тем не менее, экономические рычаги с течением времени становились всё более популярным средством политической борьбы.

 

Мечта американского президента

«Страна, подвергнувшаяся бойкоту, близка к капитуляции. Приложите экономические, мирные, тихие санкции, и в применении силы не будет необходимости. Это ужасное лекарство. От него никто не гибнет за пределами бойкотируемого государства, но оно создает давление, которого, на мой взгляд, не может выдержать ни одна современная страна». Так президент США Вудро Вильсон описывал главный инструмент регулирования международных конфликтов, агитируя в 1919-м за создание Лиги Наций. В 16-й статье этой предтечи ООН говорилось: «Если Член Лиги прибегает к войне, то он рассматривается, как совершивший акт войны против всех других Членов Лиги. Последние обязуются немедленно порвать с ним все торговые или финансовые отношения, запретить все сношения между своими гражданами и гражданами государства, нарушившего Статут».

san04

Лига Наций пляшет под русскую дудку. Карикатура 1923 года.

Первая же попытка Лиги порулить международной обстановкой провалилась. 3 октября 1935-го фашистская Италия без объявления войны напала на Эфиопию. До этого император Хайле Селассие, наблюдая военные приготовления в итальянских колониях Эритрее и Сомали, просил западные державы продать Эфиопии оружие – но получил от миролюбивых держав отказ. В результате против итальянской армии, оснащённой танками и авиацией, выступили войска, вооружённые ружьями 19 века и даже луками и стрелами. Армия Эфиопии продержалась полгода, пока Муссолини не отдал приказ применить против эфиопов отравляющие газы. 5 мая 1936 года итальянские танки въехали в её столицу Аддис-Абебу.

san03

Итальянская карикатура времён Муссолини: итальянская армия побеждает эфиопов при помощи отравляющих газов.

Через несколько дней после начала итало-эфиопской войны Лига Наций признала Италию агрессором. 11 ноября Совет Лиги принял решение ввести против Италии экономические санкции, поддержать которые согласилась 51 страна. Но Австрия, Венгрия, Германия и США экономический бойкот не поддержали. Если у европейских союзников Италии были политические причины игнорировать решение Лиги Наций, то для США это был «только бизнес, ничего личного»: страна переживала Великую депрессию, и правительство Рузвельта не было готово ухудшать американскую экономику ради далёкой африканской страны.

Что было дальше – известно: «глубокая озабоченность», которую выражала Лига Наций в связи с пиратскими действиями Германии и СССР в Европе, и попытки успокоить агрессоров уступками, не спасли мир от Второй мировой войны и привели к краху Лиги. 20 апреля 1946 года она была распущена.

 

Санкции ставят на конвейер

ООН, ставшая следующей попыткой организовать управление международными отношениями, учла опыт Лиги Наций и уполномочила принимать решения по санкциям свой Совет Безопасности, состоявший из 5 постоянных и 10 сменных членов. Предполагалось, что такая конструкция позволит не только лучше принимать решения, но и исполнять их в полной мере – ведь постоянными членами Совбеза стали 5 крупнейших послевоенных государств: США, СССР, Китай, Великобритания и Франция. Но «всемирный Совет директоров», каким виделся Совбез президенту Рузвельту, мгновенно оказался площадкой для выяснения отношений между двумя военно-политическими блоками. Капитализм и социализм настолько были поглощены борьбой друг с другом, что до 1990 года ООН наложила санкции всего дважды, на Южную Родезию и ЮАР, оба раза за апартеид – это, похоже, была единственная тема, где взгляды Москвы и Вашингтона совпадали.

san06

Карикатура, высмеивающая слабость санкций в отношении Южной Родезии.

К 1990-му СССР практически пал и, в основном, двигался в фарватере международной политики США. Поэтому Совбез начал проводить активную санкционную политику. Собственно, в эти годы термин «международные экономические санкции» и вошёл в обиход. В 1990-м под санкции попал Ирак. В 1992-м – Югославия. Затем санкции от ООН пошли потоком: Ангола, Афганистан, Гаити, ДР Конго, Кувейт, КНДР, Кот-д’Ивуар, Либерия, Ливан, Ливия, Руанда, Сомали, Судан, Сьерра Леоне, Эритрея и Эфиопия. Всего же, с учётом санкций, налагаемых отдельными странами на другие страны, за 60 послевоенных лет было зарегистрировано 845 случаев санкционных действий, и примерно половина из них пришлась на 90-е годы. 386 санкций были применены со стороны США.

К концу 20 века в ООН начали задумываться об эффективности санкционной политики. Раньше, как и утверждал президент Вильсон, экономические санкции призваны были заменить военные действия, и главным их преимуществом было то, что «никто не гибнет за пределами бойкотируемого государства». Затем, с подачи США, санкции стали использовать для того, чтобы принудить народ «виновного» государства повлиять на своё правительство.

san10

Иранская карикатура, высмеивающая неоднозначный подход США в вопросах нефтяного эмбарго.

Но массовое применение санкций в 90-х показало, что хотя народ вполне от санкций страдает, но при этом на свои правительства не влияет никак. Ведь под санкции, как правило, попадают далеко не демократические государства, где люди боятся властей значительно больше, чем экономического дискомфорта. «Когда жёсткие и всеобъемлющие экономические санкции применяются против авторитарных режимов, - заявил в 2000-м Генеральный секретарь ООН Кофи Аннан, - возникает другая проблема. В этом случае обычно страдают простые люди, а не политическая элита, поведение которой спровоцировало введение санкций».

Элита автократических и тоталитарных государств всегда находит возможность компенсировать потери за счёт собственного народа. Так, после 34 лет американских санкций и 7 лет глобальных санкций ООН корпорация Setad, контролируемая верховным лидером Ирана Али Хаменеи, по данным Reuters, увеличила свои активы до $95 млрд. Всеобъемлющие экономические санкции против Ирака привели к массовой безработице, росту смертности, разрушению инфраструктуры – но не к смене режима Саддама Хусейна. Российские банкиры и промышленники получают компенсации из бюджета в виде льготных кредитов, прямого государственного финансирования или госзаказов.

Согласно результатам исследований, только третья часть санкций вообще как-то влияет на политику «наказанных» государств. А в случаях, когда санкции накладывались для прекращения этнических чисток или производства оружия массового уничтожения, их результативность составила всего 4 %. Остановить военные действия враждебных стран санкции не помогли ни разу.

Несмотря на очевидную неэффективность, санкции остаются главным инструментом внешнеполитического давления. Во-первых, даже плохие санкции всё-таки лучше самой хорошей настоящей войны. Во-вторых, это демонстрация «нарушителю» серьёзности ситуации, предупреждение о возможности более активной реакции. В-третьих – способ подтверждения союзнических и партнёрских отношений, если от действий нарушителя страдает союзник или партнёр. Но главная причина – внутриполитическая: избирателю приятно видеть решительность и силу своего правительства, особенно если для этого не нужно проливать свою кровь или платить слишком дорого.

 

Россия под санкциями

Как достоинства, так и недостатки санкций мы наглядно видим на примере российско-украинского конфликта. Разнообразные ограничения на экономическое, политическое и технологическое сотрудничество с Россией ЕС и США начали вводить сразу после аннексии Крыма. Затем последовало персональное давление на российскую политическую элиту. Однако надежды на то, что санкции приведут чуть ли не к скорому краху российской экономики и даже развалу государства были заведомо неоправданными, что было очевидно из исторического опыта. Россия обладает огромным запасом прочности: у неё довольно приличный внутренний рынок, позволяющий существовать экономике с низким уровнем экспорта и импорта.

Даже чрезвычайно удачное для Украины стечение обстоятельств, обвалившее цены на нефть в разгар конфликта, не привело РФ к обрушению. Резервы, накопленные за годы дорогой нефти, и профессиональные действия российского правительства в финансовой сфере позволили экономике страны-агрессора довольно плавно «спланировать» на более низкий уровень, который в правительстве уже назвали «новой нормальностью». Безусловно, это привело к падению уровня жизни подавляющего большинства россиян. Но российская история не знает случаев, когда это приводило к каким-либо серьёзным политическим последствиям. Бизнес постепенно приноравливается к «новой нормальности», а политическая элита РФ настолько зависит от сохранения существующей системы государственной власти, что готова мириться с возникшими неудобствами и потерями.

san08

С другой стороны, нельзя обесценивать результаты санкций. По всей видимости, солидарность, проявленная Европой и США в отношении Украины, оказалась решающим фактором, остановившим агрессора и позволившим нашей стране восстановить обороноспособность. Достаточно вспомнить ход и последствия российско-чеченских войн, в течение которых Запад ограничивался выражениями «глубокой озабоченности». Попустительство агрессии в 2008 году привело российские танки на расстояние выстрела до Тбилиси. Наконец, мы видим, к чему привело участие РФ в военном противостоянии на территории Сирии. Аналогия, безусловно, лишь частичная. Но ситуация, в которой на месте Башара Асада находится Виктор Янукович, а российская авиация бомбит не Алеппо, а Днепропетровск, могла бы стать страшной реальностью, если бы не однозначная позиция Европы и США в украинском вопросе.

По всей видимости, самая страшная угроза – возможность массированной военной агрессии России – для Украины уже позади. Санкции (в меньшей степени), и сама логика современного российского государства, опирающегося на сырьевые ресурсы страны, привели к тому, что по прогнозу российского Минэкономразвития, опубликованному в октябре, экономика РФ в ближайшие 20 лет будет расти крайне медленно – на уровне 2% в год, отставая от среднемировых темпов на 1-2% в год. По сути это означает, что наш северо-восточный сосед будет медленно, но верно беднеть.

san09

Это говорит о том, что позиции сторонников дружбы с «братским народом», даже если вдруг забыть о российской агрессии и её последствиях, не имеют долгосрочной перспективы. Украине нужно найти собственное место в мировой экономике. А для этого решить вопрос с псевдореспубликами на границе с РФ, всё еще являющимися де-факто значимым фрагментом экономики страны. Изучение мирового опыта подсказывает, что здесь нас, скорее всего, тоже ждёт непростой, долгий и противоречивый путь.

 

Движение по карте

Ещё один инструмент управления международными конфликтами, такой же распространённый, как экономические санкции, и такой же малоэффективный – т.н. «дорожные карты». Если мы видим некоторый международный конфликт, который принялись решать группы посредников, составляющих «дорожные карты», можно с уверенностью сказать, что перед нами затяжная и не имеющая ясной перспективы решения проблема. Яркий пример – конфликт арабо-израильский. Мы не будем здесь вдаваться в его причины, искать правых и виноватых, а рассмотрим только один эпизод, начавшийся с подписания в мае 2003 года группой самых авторитетных международных посредников «Дорожной карты» урегулирования конфликта.

«Письмо Генерального секретаря от 7 мая 2003 года на имя Председателя Совета Безопасности.

Имею честь препроводить Вам настоящим текст «дорожной карты», направленной на претворение в жизнь идеи о достижении того, чтобы два государства — Израиль и Палестина — жили бок о бок в мире и безопасности.

Этот текст был подготовлен «четверкой» — состоящей из представителей Соединенных Штатов Америки, Европейского союза, Российской Федерации и Организации Объединенных Наций — и был представлен правительству Израиля и Палестинской национальной администрации 30 апреля 2003 года.
Буду признателен, если Вы доведете этот текст до сведения членов Совета Безопасности.

Кофи А. Аннан».

План урегулирования предполагал три этапа. Сначала арабы должны были прекратить террор в отношении Израиля, а Израиль – вывести войска с оккупированных арабских территорий. Затем на арабских территориях должно было начать формироваться демократическое палестинское государство, которое на третьем этапе должно было выполнить обязательства перед Израилем в сфере безопасности. То есть – сначала выборы, потом безопасность – ровно такая же формула, к выполнению которой Украину принуждает «Нормандская четвёрка». Именно поэтому для нас весьма поучительна история установления «демократии» в Палестине, которая может продемонстрировать нам возможный ход будущих событий на территории ДНР/ЛНР.

Заявление «Четверки». Нью-Йорк, 26 сентября 2003 года.

«Представители «четверки» глубоко озабочены ситуацией а Израиле, на Западном берегу Иордана и в Газе, которая пришла к тупику в осуществлении «дорожной карты». «Четверка» призывает как израильтян, так и Палестинцев выполнять свои обязательства по «дорожной карте». Участники «четверки» осуждают террористические акты совершенными в августе и сентябре 2003 года группировками «Хамас», «Исламским джихадом» и «Батальонами мучеников Аль-Акса». Это только подтверждает, что такие действия не имеют морального оправдания и не служат интересам палестинского народа. Призываем все государства положить конец предоставлению убежища и поддержки, включая сбор средств и финансовую помощь, любым группам и лицам, которые используют террор и насилие для достижения своих целей».

Заявление «четверки» Нью-Йорк, 4 мая 2004 года

«…«Четвёрка» осуждает непрекращающиеся акты террора в отношении Израиля и призывает Палестину принять меры против террористических группировок. «Четвёрка» с удовлетворением отметила объявленное премьер-министром Израиля Шароном намерение уйти из всех поселений Газы и районов Западного берега».

12 сентября 2005 года Израиль закончил вывод своей армии из сектора Газы, завершив 38-летний период его оккупации. Первые же демократические выборы в Газе, которые состоялись уже 25 января 2006 года, выиграла террористическая исламистская организация ХАМАС, программа которого предполагает полное уничтожение государства Израиль и установление на его территории мусульманской теократии.

ХАМАС отказался признать ранее заключённые правительством Палестинской автономии соглашения с Израилем и разоружить своих боевиков. Интенсивность обстрелов Израиля с территории Газы сразу после прихода к власти ХАМАС увеличилась в 5 раз: только за 2006 года Израиль был обстрелян 580 раз более чем 1000 ракетами.

ЕС и США в ответ применили против Палестинской автономии экономические санкции – по сути, перестали финансировать это псевдо-государство. За 2 года санкции привели палестинских арабов на грань гуманитарной катастрофы, но не к мысли свергнуть власть ХАМАС.

Террористы продолжают руководить территорией Газы и поныне. Их власти изнутри уже ничего не угрожает: в первые же годы после победы на демократических выборах ХАМАС физически истребил своих политических соперников. На территории проживает около 2 млн человек, половина из которых – несовершеннолетние. Треть трудоспособного населения не имеют работы. Участие в системе террора для значительного числа жителей Газы (начиная со строительства тоннелей под границей с Египтом для контрабанды оружия и заканчивая участием в территористических актах) – единственный способ получения дохода.

В июле 2016 года «четвёрка» посредников по урегулированию конфликта издала очередной доклад, в котором в очередной раз призвала палестинских арабов и израильтян к переговорам.